作者：郭海涛，赵婧，李瑞( 中国石油大学【北京】）
2017年，中国能源行业继续践行能源生产与消费革命战略，能源各领域“十三五”规划明确了未来5年的发展原则、目标、主要任务及保障措施等。各项能源政策以推进供给侧结构性改革为主线，以体制改革措施为抓手，长期着眼于能源市场竞争性结构建设，短期着眼于化解和防范过剩产能，着力推进能源清洁开发利用，为经济社会发展提供坚强的能源保障。
1 2017年能源政策回顾
1.1 矿业权制度改革加速推进，能源资源勘查开采体制有序放开
中国矿产资源的所有权性质以全民所有制为主，由国家代为行使各项权能。尽管很多矿产资源的转让已经随着社会主义市场经济体制的建立而纳入市场交易的轨道，但是，由于沿袭制度的惯性，仍有多种矿产资源的出让采取的是登记制和协议方式，例如石油和天然气。这种运作模式的结果是国家矿产资源权益得不到保证，公平竞争的矿业市场环境难以形成，出现“圈而不探”和“探而不采”等现象，市场配置资源的功能不能正常发挥作用，矿产资源的经济价值不能得到较好体现，因此，推进中国矿产资源管理体制的改革势在必行。自2016年底，国家先后出台《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）、《矿业权出让制度改革方案》（厅字〔2017〕12号）、《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）、《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）、《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号）等政策，推进矿业权竞争出让，提高占有成本，加快矿权流转，促进矿权开发，调整优惠政策，倒逼技术进步，将矿山治理恢复的资金使用权交还企业，加强矿业领域生态文明建设，加快矿业转型和绿色发展。同时，政策着重调整了中央和地方在矿业权益上的分配关系。
在矿业权出让环节，政策要求所有上游矿业权出让必须采取招标拍卖挂牌的方式，严格限制协议出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益，出让收益在服务期限内按年度分期缴纳。2017年，中国第一个页岩气探矿权拍卖项目在贵州落地，山西省10个煤层气区块进行了勘探招标，新疆5个油气区块挂牌出让探矿权，3种形式的矿业权出让均有突破，预示着中国上游矿业权出让市场化在加速推进。中国能源资源勘查的探矿权和采矿权价款调整为矿业权出让收益，中央与地方分享比例确定为4∶6，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益。同时，政府下放审批权限，强化监管服务，提出争取用3年左右的时间，建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。
在矿业权占有环节，调整矿业权使用费征收方式和征收标准，将近20年未变的主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权、采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态累进调整的矿业权占用费。低费率起步，降低早期参与矿产资源开发的负担，鼓励更多的矿业权人参与合理的勘查开发，费率随勘查年度增加，提高持证成本；适时调整最低勘查投入，有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率。矿业权占用费中央与地方分享比例确定为2∶8。
在矿产开采环节，组织实施资源税改革。对绝大部分矿产资源品目实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。2017年11月，财政部、国家税务总局公布《资源税法（征求意见稿）》，落实税收法定原则，将现行资源税暂行条例上升为法律。该法律的主要内容包括：维持油气资源税税率6%不变；取消稠油、高凝油和高含硫天然气等减征优惠；增加开采原油环节用于加热的油气免征资源税；统一税率，中外合作开采油气由改革前缴纳1%的矿区使用费改为统一缴纳6%的资源税。
在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金，强化环境治理。2017年11月，财政部、国土资源部、环境保护部联合发布《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号）。建立基金制度后，企业可根据矿山地质环境保护确定的经费预算等自主使用，更为便利。在绿色矿山建设上，采取多种政策支持，包括用矿优先、用地保障、财税倾斜奖励、提供绿色信贷及融资等。
1.2 油气体制改革顶层设计方案出台，改革步伐加快
石油在目前的能源体系中居于主导地位，无论是价格波动还是供给数量变化，都对国民经济的健康运行有着举足轻重的影响，保障国家能源安全和促进油气资源高效利用一直是政策的核心目标。为向这一目标持续迈进，解决制约中国油气行业发展中的深层次矛盾问题，2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，强调要坚持问题导向和市场化方向，发挥好市场和政府两个作用，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。
1.3 深化电力市场建设，加快新能源发展
在启动新一轮电力体制改革以前，中国电力买卖实行“统购统销”模式，计划性强，竞争性不足，资源配置效率低，价格不能准确反映供需关系。2017年，北京和广州两地国家级电力交易中心的成立是中国深化电力体制改革、加快电力市场建设迈出的关键一步。两个交易中心负责跨区、跨省电力市场的建设和运营，既调剂余缺，又促进清洁能源消纳，标志着中国电力放开竞争性环节、实现市场化交易进入全面实施阶段。为深化电力体制改革，2017年3月，国家发展改革委、国家能源局联合出台《关于有序放开发用电计划的通知》（发改运行〔2017〕294号），逐步缩减发电计划和政府定价的覆盖范围，鼓励无议价能力用户以外的电力用户参与市场交易，优先支持已实行市场交易电量，引导发电侧规模与需求侧相匹配；优先保障风电、太阳能、核电等新能源发电。8月，国家发展改革委、国家能源局联合下发《关于开展电力现货市场建设试点工作的通知》（发改办能源〔2017〕1453号），争取为市场提供反映成本和市场供需状况的价格信号，这是新一轮电改启动后电力市场建设的突破性进展，有助于加快输配电市场发展，推进分布式新能源发电等市场建设，有利于随机性大、波动性大的清洁能源（例如风能、光能）进入市场，从而解决弃风、弃光问题。
在清洁能源的生产和消纳上，2017年1月，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源〔2017〕132号），建立了可再生能源绿色电力证书认购体系，明确了“绿证”的核发认购规则，同时完善了风力发电的补贴机制。针对目前光伏发电建设成本高、竞争力缺乏的突出问题，9月，国家能源局发布《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》（国能发新能〔2017〕54号），明确“十三五”期间领跑基地建设的目标是推动技术进步，促进成本下降，减少补贴依赖，实现2020年用电侧平价上网。对于可行性高且具有竞争力的清洁能源——地热，1月，国家发展改革委、国家能源局、国土资源部联合发布《地热能开发利用“十三五”规划》（发改能源〔2017〕158号），提出了2020年地热能年利用量7000万吨标准煤、地热能供暖年利用量4000万吨标准煤的目标。
在利用方式上，鼓励分布式发电就近利用清洁能源资源，提高能源利用率。目前，中国分布式发电已取得较大进展，但仍受到市场化程度低、公共服务滞后、管理体系不健全等因素的制约。为加快推进分布式能源发展，2017年10月，国家发改委、国家能源局联合发布《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》（发改能源〔2017〕1901号），分布式发电项目单位（含个人）可通过配电网内就近符合交易条件的电力用户进行电力交易，并以电网企业作为输电服务方签订三方供用电合同。为提高分散式风能资源的利用效率，2017年6月，国家能源局发布《关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》（国能发新能〔2017〕3号），提出分散式接入风电项目开发建设应按照“统筹规划、分步实施、本地平衡、就近消纳”的总体原则推进。生物质能供热是绿色低碳清洁经济的可再生能源供热方式，是替代县域及农村燃煤供热的重要措施。12月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知》（发改能源〔2017〕2123号），明确将生物质能供热作为应对大气污染的重要措施，加快生物质能供热在区域民用供暖和中小型工业园区供热中的应用，构建分布式绿色低碳清洁环保供热体系。
1.4 能源价格形成机制改革继续深入，成本下降显著
2017年是中国价格机制改革的攻坚年，能源领域仍是改革重点。2017年，按照“管住中间、放开两头”的总体思路，中国在天然气管输领域推出天然气长输管道成本监审等多项改革举措。2017年6月，国家发展改革委发布《关于加强配气价格监管的指导意见》（发改价格〔2017〕1171号），准许内部收益率不超过7%，充分体现了燃气行业属于公用事业的特点。在电力领域，8月，国家发展改革委发布《关于全面推进跨省跨区和区域电网输电价格改革工作的通知》（发改办价格〔2017〕1407号），要求加快华北区域电网输电价格核定工作，于2017年10月底前完成华北区域电网输电价格核定工作，华东、华中、东北、西北等区域于2017年12月底前完成区域电网输电价格核定工作；加快核定新投产跨省跨区专项输电工程输电价格；组织开展新投产跨省跨区专项输电工程输电价格测算工作，逐项核定。8月，国家发展改革委发布《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》（发改价格规〔2017〕1554号），进一步要求按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路，建立健全以“准许成本+合理收益”为核心的约束与激励相结合的垄断行业定价制度，重点抓好严格成本监审、健全定价机制、规范定价程序、推进信息公开、强化定价执行5个方面的重点任务，围绕输配电、天然气管道运输等重点领域，加快建立健全成本监审办法和价格形成机制。2017年，中国推进输配电成本监审，全面完成全国省级电网输配电价改革，核减成本比例达14.5%，降低企业用电成本480亿元，电力市场化交易比重提高到23%；完成首次天然气跨省管道运输成本监审，核减成本比例达16%，并降低非居民用气价格每立方米0.1元，减轻企业用气支出160亿元；加强地方天然气管输价格监管，减轻企业用气支出40亿元。
1.5 化解产能过剩，能源投融资体制改革迈出实质性步伐
受经济增速放缓、能源领域供需形势变化等因素影响，2017年中国煤炭、煤电、石油炼化等行业发展形势不容乐观，化解产能过剩继续成为政策关注焦点。2017年4月，国家发展改革委等多部门联合发布《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2017〕691号），提出退出煤炭产能1.5亿吨以上，2017年政府工作报告提出煤电行业去产能5000万千瓦。截至2017年底，煤炭行业和煤电行业的去产能年度目标任务均已超额完成。7月，国家发展改革委等部门发布《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》（发改能源〔2017〕1404号），为煤电行业防范化解产能过剩风险、转型升级发展提供了行动指南。提出“十三五”期间全国停建和缓建煤电产能1.5亿千瓦，淘汰落后产能0.2亿千瓦以上；提出从严淘汰落后产能、清理整顿违规项目、严控新增产能规模、加快机组改造提升、规范自备电厂管理、保障电力安全供应6项主要任务。
能源行业属于资本密集型行业，技术壁垒高，行业风险较大，融资困难，需要加快能源行业投融资体制改革，为企业提供更加便利的融资环境。2017年3月，国家能源局发布《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔2017〕88号），提出充分激发社会资本参与能源投资的动力和活力，确定能源企业的投资主体地位；同时提出实行能源投资项目管理负面清单制度、能源投资项目管理权力清单制度和能源投资项目管理责任清单制度。
（来源：国际石油经济 2018年2月）
—待续—
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